ACM: ‘uitrol van glasvezel kan vertragen door gedrag KPN’

18 oktober 2019

Vanochtend verscheen de langverwachte marktstudie van ACM naar de uitrol van glasvezel in Nederland. ACM concludeert dat het gedrag van met name KPN in de concurrentiestrijd op de glasvezelmarkt de uitrol van glasvezel kan vertragen. Investeringen van derden worden volgens ACM ontmoedigd, waardoor het risico bestaat dat er ‘minder glasvezel wordt uitgerold dan mogelijk is, gelet op het beschikbare kapitaal’. NLconnect is blij dat ACM de sector zo uitgebreid onder de loep heeft genomen en deelt de zorgen.

Het onderzoek werd dan ook mede verricht naar aanleiding van klachten van NLconnect en T-Mobile in maart van dit jaar. Die gingen over feit dat KPN aankondigde in Deurne en Den Haag glasvezel te willen aanleggen, in gebieden waar respectievelijk E-Fiber en T-Mobile reeds vergevorderde uitrol-plannen hadden. NLconnect-directeur Mathieu Andriessen suggereerde destijds dat KPN bewust deze gebieden opzocht om kleinere concurrenten uit de markt te drukken, terwijl er nog 5 miljoen huizen in ons land op de nominatie staan om te worden verglaasd.

Andriessen toont zich dan ook tevreden dat ACM er zo diep in is gedoken: ‘Er ligt een voldragen rapport, dat de vinger op de zere plek legt als het gaat om de geconstateerde risico’s. Veel marktpartijen zien dat we een gezamenlijke uitdaging hebben om ons land te voorzien van snelle glasvezelverbindingen, maar niet iedereen wil samenwerken om dat doel te bereiken’. Inmiddels is de aanleg van glasvezel weer aan het aantrekken. ‘Het is goed om te zien dat er veel partijen zijn die investeren in glasvezel. Hopelijk draagt dit rapport er aan bij dat partijen elkaar de ruimte gunnen dat te blijven doen’, aldus Andriessen.

ACM heeft de industrie uitgebreid in de gelegenheid gesteld om haar grieven kenbaar te maken en om met ACM specifieke kennis over de uitrol van glasvezel te delen. Het rapport is daar ook een weerslag van. ACM sprak afzonderlijk met leden van NLconnect en er was ook een bijeenkomst bij NLconnect, waarbij meerdere leden aanwezig waren.

Gedragingen met grote impact

ACM heeft 18 afzonderlijke gedragingen in kaart gebracht die schadelijk kunnen zijn en die de uitrol van FttH door een bepaalde partij vertragen of zelfs volledig beëindigen. Een aantal daarvan heeft grote impact omdat hierdoor investeerders kunnen afhaken in bepaalde gebieden.

ACM constateert ook dat ‘KPN na de overname van Reggefiber in 2014 de uitrol van glasvezel (heeft) beperkt tot een minimum om langer profijt te hebben van haar kopernetwerk’ en dat het risico bestaat dat dit gedrag zich herhaalt ‘als KPN de concurrentie met de andere partijen in zijn voordeel beslecht en andere partijen uittreden’. Overigens spreekt de toezichthouder zich daar wel enigszins tegen, omdat zij ook schrijft dat het kopernetwerk van KPN ‘op termijn niet meer in staat (is) om te voldoen aan de stijgende klantbehoefte voor hogere bandbreedtes’ en ‘op den duur (zal) worden uitgefaseerd’. Het gaat dan dus vooral om de vraag wie glasvezel uitrolt en in welk tempo en niet zozeer meer om de vraag of dat gebeurt.

Aangezien de meeste buitengebieden inmiddels door voornamelijk regionale spelers als Glasvezel Buitenaf, Glasdraad en Kabelnoord zijn of worden verglaasd, richt ACM haar pijlen voornamelijk op het stedelijk gebied.

Retentie-aanbiedingen

De eerste gedraging met grote impact is gelegen in retentie-acties van de grote aanbieders. Bijna overal waar een FttH-netwerk wordt uitgerold door alternatieve aanbieders hebben KPN en VodafoneZiggo volgens ACM de ‘prikkel en de mogelijkheid om klanten een scherp aanbod te doen voor diensten’ die worden geleverd over hun netwerken, hetgeen nieuwe aanleg frustreert. Dat is ook de reden dat NLconnect bij de consultatie van het wetsvoorstel overstappen de suggestie heeft gedaan bepaalde ‘retentie-aanbiedingen’ aan te pakken en tevens te regelen dat overstappers hun e-mailadres kunnen meenemen. Beide zaken zijn nu onderwerp van gesprek tussen aanbieders en EZK en in elk geval het laatste lijkt op korte termijn concreet te gaan slagen.

Deurne en Den Haag

De oorspronkelijke aanleiding van het onderzoek is de twee gedraging met grote impact: een partij die is gestart met een vraagbundeling kan worden gefrustreerd omdat een andere partij ook vraagbundeling gaat uitvoeren of dat aankondigt. Zoals in Deurne. ACM zegt daar over:‘E-Fiber heeft daar een vraagbundeling uitgevoerd en aangekondigd dat zij de kern en het buitengebied wil verglazen. KPN heeft daarna ook aangegeven een FttH-netwerk te willen aanleggen, maar alleen in de kern van de gemeente. Omdat de graafkosten die gemoeid zijn met het aansluiten van het buitengebied aanzienlijk hoger zijn dan de kern, kan KPN (gemiddeld genomen) aanzienlijk goedkoper diensten aanbieden dan E-Fiber (die moet uitgaan van de gemiddelde kosten voor aanleg in het buitengebied en binnen de bebouwde kom). Dit zet druk op de winstgevendheid van E-Fiber. In meerdere gemeenten is deze trend zichtbaar en dat heeft consequenties voor de uitrol van FttH. Waar E-Fiber uit maatschappelijk en commercieel oogpunt in Deurne toch heeft besloten het buitengebied te verglazen, bestaan andere gebieden waar het buitengebied niet wordt verglaasd door de plannen van een andere partij om alleen de kern te verglazen, hetgeen niet in het voordeel van de consument in het buitengebied is. (…) Het contrast met de uitrolplannen van E-Fiber is groot, aangezien zij van plan was de hele gemeente te verglazen. Dit gedrag van KPN is waarneembaar in meerdere gemeenten door het hele land en lijkt daarmee trendmatig.’

Over Den Haag zegt ACM: ‘Naast T-Mobile (heeft) ook KPN aangegeven om de Haagse wijk Segbroek te gaan verglazen. Hoewel KPN ook in andere wijken van Den Haag reeds is begonnen met de uitrol, is een groot gedeelte van Den Haag vooralsnog niet verglaasd. Des te opvallender lijkt daarom de keuze van KPN om glasvezel uit te rollen in de specifieke wijk waar ook T-Mobile uitrolt. Verglazing van gebieden waar dat nog niet heeft plaatsgevonden zou (in theorie) meer voor de hand liggen’.

Meeleggen

Maar ook bij de aanleg ziet ACM gedragingen met grote impact, namelijk wanneer partijen willen ‘meeleggen’ met een concurrent. ACM zegt daar over: ‘In meerdere gebieden waar KPN niet het initiatief heeft genomen om zelf glasvezel uit te rollen, heeft zij wel te kennen gegeven te willen meeleggen als een andere partij besluit te gaan uitrollen. (….) Hoewel het ook voordelig zou kunnen zijn voor de initiatiefnemer om de aanlegkosten te verdelen, heeft KPN in de meeste gebieden een veel groter marktaandeel en daarmee meer profijt van het meeleggen dan een andere concurrerende partij. Voor concurrenten wegen de lagere aanlegkosten vaak niet op tegen de sterke infrastructuurconcurrentie met KPN. De concurrent heeft bovendien in de aanloopfase kosten gemaakt voor de promotie van glasvezel, planning, afstemming met de gemeente en eventueel vraagbundeling.’

Het alternatief, namelijk wholesaletoegang tot het netwerk van de oorspronkelijke initiatiefnemer wordt door KPN doorgaans afgewezen: ’Onder andere E-Fiber, EQT en T-Mobile hebben KPN aangeboden om (ontbundelde) wholesaletoegang (op de ODF) af te nemen op hun netwerken, onder andere in Deurne en Den Haag. Wholesaletoegang zou, in plaats van meeleggen, voor deze partijen een beter alternatief zijn om het netwerk rendabel te houden. KPN is hier vooralsnog niet op ingegaan en kiest voor eigen aanleg. Het lijkt dat KPN alleen ingaat op het afnemen van toegang in combinatie met clausule voor de koop van het netwerk op termijn’.

Oplossingen

ACM ziet 3 oplossingsrichtingen. Allereerst wijst de toezichthouder op de mogelijkheden die de Telecomcode biedt om gezamenlijk te investeren in een glasvezelnetwerk (co-invest). ACM is bereid om – op verzoek van de betrokken marktpartijen – de mogelijkheden om hieraan invulling te geven nader te verkennen en op die manier een co-investovereenkomst tussen twee of meerdere partijen te faciliteren. NLconnect vindt dat een goede suggestie.

ACM ziet ook aanknopingspunten voor gemeenten om de ‘first mover’ tijdelijk in grotere mate te beschermen. Inefficiënte duplicering van glasvezelnetwerken kan zo worden voorkomen. Zo kan een gemeente om ‘zwaarwichtige redenen van publiek belang’ tijdelijk verbieden dat een partij uitvoering geeft aan de graafwerkzaamheden. Deze oplossingsrichting is door ACM nog niet erg ver uitgewerkt en treedt mogelijk ver in de concurrentieverhoudingen en de rechten van telecompartijen. Men hint volgens NLconnect terecht op vervolgwerk in dit kader tussen ACM, EZK en gemeenten.

De laatste denkrichting ligt in de wijze waarop decentrale overheden allerlei eisen stellen ten aanzien van de uitrol van glasvezelnetwerken zoals graafdieptes, leges en degeneratie. ACM bevestigt dat er grote verschillen zijn tussen gemeenten, wat eerder ook al werd geconstateerd in een onderzoek van Kwink in opdracht van EZK. ACM is van mening dat verschillende lokale overheden deze regels in grotere mate zouden moeten harmoniseren, bijvoorbeeld in een breed gedragen convenant. Dat is dezelfde boodschap die NLconnect actief uitdraagt op de gesprekstafels over 5G en glasvezel van EZK en VNG. NLconnect staat hier dan ook volledig achter!